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陈相秒:菲政府、美军及现场冲突,仁爱礁纠纷的三大不规律性

【文/观察者网专栏作者 陈相秒】 8月6日,菲律宾海岸警卫队…

【文/观察者网专栏作者 陈相秒】

8月6日,菲律宾海岸警卫队声称,就在前一天(5日),中国海警对菲律宾海岸警卫队及菲律宾武装部队租用的为仁爱礁军事据点提供补给的民用船只,采取“危险”行动和“非法”使用高压水炮。这是今年以来中菲在仁爱礁发生的第二次较大的“全方位”风波,已经从现场对峙蔓延到两国外交、舆论的较量。

事件发生后,人们关注的多是近几日才发生的热点,中菲仁爱礁纠纷背后隐藏的历史与现实的真相及规律似乎鲜少有人问津。中菲在仁爱礁的纠纷并不是今天才有,两国间的冲突也绝非第一次。这不禁令人疑惑,究竟是什么原因导致中菲在仁爱礁的纠缠,未能随着双边关系的积极发展和两国处理有关争议的一系列妥善安排而归于平息?

当然,中菲在仁爱礁的谜团还不远止于此,而正是这些昨日遗留的谜团才导致了今日的局面。

陈相秒:菲政府、美军及现场冲突,仁爱礁纠纷的三大不规律性(1)

右下方为菲律宾在仁爱礁非法“坐滩”的军舰 图自网络

中菲仁爱礁纠纷演变的三个阶段

仁爱礁,中国历代渔民因其自然地理形状分成若干节而称其为“断节”。西方习惯称之为“第二汤姆斯礁”(Second Thomas Shoal),源自18世纪80年代一位英国船长的名字,这也成了今天英语世界对仁爱礁的称呼。遍查现有的中西方史料记载,目前尚未发现有比中国更早将仁爱礁纳入领土版图的,直至20世纪90年代初也还没有除中国之外的其他国家,对这个海洋地物提出过主张并实施行政管理。但从1995年起,事情开始发生变化。虽然不一定恰当,但大致可依据时间轴和不同时段的不同形势,将中菲仁爱礁的纠纷分为三个阶段。

第一阶段:纠纷起源(1999年)。

从公开资料来看,中菲仁爱礁纠纷的起因是1999年5月9日菲律宾海军“马德雷山”号坦克登陆舰在航经南海时抛锚在仁爱礁西北侧礁坪。当时菲律宾政府的解释是该舰“船底漏水,不得已‘坐滩’”,换言之,这是一起海上“交通事故”。但菲律宾政府对于“马德雷山”号坦克登录舰在仁爱礁“坐滩”并不是意外,而是“故意的”,从来没有正面否定过。此次事件的决策参与者的回忆,也证实了所谓“坐滩”是当时的菲律宾政府精心策划的一次以“别样形式”非法进占中国南海岛礁的行动。

第二阶段:相对平静(2000-2012年)。

中国政府随即对菲方的单方面行动提出抗议,并要求菲方撤离。菲律宾方面既未声明实际占领仁爱礁,因而中菲双方主要围绕菲方何时拖走“坐滩”舰船展开交涉。1999年中国和东盟国家开始加速推进制定“南海国际准则”的多边外交磋商。在经过3年谈判后,2002年中国和东盟十国在柬埔寨首都金边签署了《南海各方行为宣言》(下文简称《宣言》)。《宣言》是针对当时各相关方围绕部分问题争论相持不下而签订的,明确各方将继续努力以达成“南海行为准则”,可以说是各方谈判的阶段性成果。《宣言》对不在无人居住岛礁采取居住行动做了明确安排。在此背景下,中菲围绕仁爱礁“坐滩”舰船如何处理的进程也随着《宣言》的签署而纳入海上潜在冲突管控和互信增进整体进程中,而菲方仍旧采取原有的“模糊”立场,同时通过定期的补给确保舰船在仁爱礁长期停留。

第三阶段:对峙升级(2013年以后)。

“坐滩”事件发生后,菲律宾面对中国的抗议和关切,表示没有在礁上建造任何设施的打算。但进入2013年以后,因为菲律宾出尔反尔,开始向“马德雷山”号舰运载建材物资,开始加固船体并修建设施,且菲方拒绝就补给行动与中国保持外交沟通,于是中菲围绕仁爱礁的矛盾开始加速升级。

2013年5月上旬,菲律宾海军PS36“孔雀”级巡逻舰、PS74驱逐舰和PS71运兵舰试图运载建筑材料,为修补军舰并建造新设施作前期准备。中方部署海监船对菲方的异常补给行动进行及时阻止。2013年以后中菲围绕仁爱礁的较量几乎没有停过,特别是2021年后菲方以所谓使用水炮、无线电干扰、激光照射等数次炒作中菲在仁爱礁的分歧。

仁爱礁形势发展的“规律性”与“不规律性”

这些规律性和不规律性至少部分解释了中菲在仁爱礁冲突一再发酵背后的原因。

仁爱礁形势发展的规律性体现三个方面:

一是中菲冲突的本质是不变的。中菲在仁爱礁的根本矛盾是岛礁主权的归属,两国的分歧也非常清晰,即菲律宾试图实际占有与中国维权间的冲突。

二是从双方自2013年以来公布的细节看,2016年以后中菲双方建立了“临时特殊性安排”,这是两国探索出的管控分歧的有效路径。2013年6月,菲律宾国防部长加斯明公开声张,强调菲律宾可以在不通知中方的情况下采取任何行动,可见当时中菲在仁爱礁发生首次较大规模冲突的部分原因,在于菲律宾无意与中方就日常补给行动保持沟通。2016年7月以后中菲在仁爱礁虽偶有冲突但总体平静,这很大程度上得益于双方保持及时外交沟通。而今年以来的两次突发事件,也是部分源于菲方破坏了此前达成的“君子协定”,打破了彼此的默契。事实上,确立人道主义补给的基本方向,形成相互通报的君子协定,以及确认运载物资种类的默契,这已经被实践证明是目前管控中菲仁爱礁困局的可操作措施。

三是菲律宾从未放弃过加固船体和修建设施的念头,也从未真正停止过向仁爱礁运载用于相关行动的建材物资。这是仁爱礁这一“旧伤”无法根本解决的根子所在,即菲律宾试图将搁浅船只加固为仁爱礁领土的一部分,从而真正把“坐滩”转化为占领。

在“规律性”背后也隐藏着诸多“不规律性”。第一,菲律宾方面对于中菲“君子协定”的态度飘忽不定。杜特尔特政府时期,菲律宾总体是按照中菲既定的默契来安排仁爱礁补给行动,因此虽然也有部分舆论试图操作,但总体平静。2022年以来菲律宾新政府对前届政府的安排似乎并不买账,虽然开展补给仍是同样的部门和机构,但显然再无意遵守向中方事先通报的默契。总的看来,“临时特殊性安排”是否有效,完全取决于菲方的喜好。

第二,美国是否会介入仁爱礁,这一点并不确定。美国已经多次确认《美菲共同防御条约》适用于南海,美军的高级将领也扬言做好为菲律宾的仁爱礁补给行动提供帮助,但美军到底会不会真正介入,目前仍不得而知。菲律宾国内有一种声音认为,中方使用水炮等同于“军事行为”。比如,8月11日菲律宾武装部队参谋长布劳纳称,对菲律宾海军舰船发射水炮可被视为战争行为。触发《美菲共同防御条约》第四条的条件是“任何一方在太平洋地区遭到武装攻击”,因而如何定性中国的水炮行为成为事态发展的关键,而这完全取决于美军自己的解读和定性。亦即,美军可以根据其自身利益和战略,随意调整对中菲仁爱礁的立场、反应及采取措施的程度和方式。

第三,现场的冲突形式及后果难以预测。双方在海上现场冲突的形式并不是确定的,从今年的“激光照射”到“使用水炮”,引发形势升温的“导火索”在不断变化。未来,渔民(船)的活动甚至都可能卷入其中。菲律宾政府的总体立场是坚持认为仁爱礁位于其200海里专属经济区内,但其采取何种态度并无定数,不少时候能保持克制,但有时又刻意“夸大高调炒作”。

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中国海警局官方微博@中国海警8月8日公布现场视频,8月5日9时40分许,中国海警5201舰对菲“尤娜扎·五月”2号游艇进行警示性水炮喷射,全程保持理性克制。截图来自视频

高涨的民族对立情绪和放大的海上矛盾

事实上,这次事件不管是和历史上其他几次事件纵向对比,还是和在其他海域与岛礁的冲突横向比较,冲突烈度本身并不是特别突出。但相较而言,此次事件引起的中菲舆论和国际社会反应超乎寻常,各自国内民族情绪高涨,美国等部分域外国家也掺和进来。

从总统小马科斯本人及外交、国防、海警等政府部门,国会参众两院,到在野利益集团,菲律宾府会朝野的表态措辞强硬、情绪高昂。所有的菲律宾舆论都表达了“绝对不会让步”的立场,包括小马科斯本人在内的菲政要还公开声称“从来没有承诺拖走坐滩船只的协议,即使有也将废除之”,这明显是带着情绪的外交表达。而菲律宾海岸警卫队作为此次事件的始作俑者,则再次借机提出将派遣更大船只在仁爱礁开展补给。

美国、英国、加拿大等域外国家也发表声明,“支持菲律宾和指责中国”的立场还是一如既往的鲜明。尤其是美国国务院在立场声明的最后,刻意强调南海适用于美菲军事同盟条约。

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菲律宾海岸警卫队 资料图来自网络

同样的,仁爱礁事件也一时间登上中国各大媒体的头条,成为举国上下普遍关注的话题,有关“脱离菲船”等类似言论自今年年初以来一直在各大新媒体平台传播发酵,此次事件则成为唤起国民爱国民族情怀的导火索。某种程度上,民族情绪剑拔弩张的紧张局势,超过了政府间的外交和海上一线部门。

与被夸大的民族情绪相似,中菲在仁爱礁的分歧也被无限放大。事实上,中菲围绕仁爱礁的分歧有着非常丰富的紧急突发事态处置经验,也建立了畅通及多样的危机管控机制。从2013年到此次事件,双方在仁爱礁发生了不下于四次的较大规模冲突,而平时的“猫捉老鼠”的游戏也从未间断过。特别是今年上半年闹得沸沸扬扬的“激光照射事件”,同样引起中菲两国及国际舆论的一片哗然。但中菲凭借南海问题双边磋商机制及新近建立的外交边海部门涉海沟通热线,及时对“激光照射事件”作出妥善处置。

但此次仁爱礁“水炮事件”明显被菲方部分舆论放大。从现场视频来看,中方的水炮只是远距离示警,且力度似乎也是刻意调低,并未对菲方造成任何伤害。菲海岸警卫队所谓的“危险行为”是一种刻意的过度解读。但正是这一过度解读,菲律宾国内舆论和民众情绪上头了,菲反对派和亲美派势力的胃口被调动起来,而小马科斯政府理性、务实的外交磋商空间也被挤兑得所剩无几。

仁爱礁困局向何处去?

中菲在仁爱礁的困局体现在三个方面:一是中方要求恢复现状,但菲方试图以设施建设实现占有。2013年以后,菲方逐步把 “坐滩”的船只视为对仁爱礁领土占有的一种形式,因此试图通过加固船体和修建设施强化达到这一目的。

回顾历史,菲方也从未声明已经实际占领、且承诺对船只进行处理,中方并不认为菲方已经占领,并一再督促菲方信守诺言,恢复仁爱礁的自然状态。

二是“中方竭力守约”与“菲方一再毁约”间的困局。中方出于人道主义的考虑,允许菲方在约定条件下为驻守人员提供必要补给,这些约定包括:事先通报、禁止夹带用于加固和修建设施的材料、明确查证运补物资的机制。然而,数次事件都与菲方的不配合、不守约直接相关。

三是相互对立的民族情绪难以得到宣泄和平息。从各民意调查机构的结果看,超过一半的菲律宾人表达了对中国的“不喜欢”态度,其中主要源自两国的南海争议。在目前民众情绪之下,再加上美国煽风点火和反对派势力的掣肘,菲律宾政府别说拖走“坐滩”船只,哪怕是回归“中菲临时特殊性安排”的轨道,似乎也将面临来自菲国会参众两院部分势力及在野反对派力量“妥协”“退步”“软弱”“卖国”的指责。

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菲律宾政府暂停中企承包填海项目;该图为马尼拉湾外的美国大使馆建筑群(图片下方)和填海地点(左上角)。图自美联社

此次仁爱礁事件的后遗症,短期内还将继续蔓延。除了中国企业在马尼拉湾的22个填海项目莫名其妙地被“政治化”“安全化”而遭受审查外,菲方部分国会议员已提出涉事的“中国交通建设股份有限公司”因参与南海岛礁建设而被美国列入管制清单。同样,菲律宾国内民族情绪经此一事也被牢牢锁定在“绝对不能放弃和抵制中国行为”的状态。

仁爱礁虽然部分反映了中菲在南海的争议,但绝对不是两国海上争议的全部,更不是中菲关系的全部。除了美国乐见中菲关系因仁爱礁事件而走下坡路、并为美国推进在菲军事安全合作进程而扫清内部舆论反对压力外,其他相关各方都是此次事件的受害者。

中菲双边关系下滑,导致的是海上一线“针尖对麦芒式”的对峙,各自外交和行动成本升高是必然的。而一旦外溢到经贸领域,更是把互利共赢退化为“双输”。

同样的,对于地区其他国家及本地区形势而言,仁爱礁事件的发酵也是有百害而无一利。虽然笔者并不认为,中国与东盟国家间的“南海行为准则”磋商进程并不会受到大的干扰,因为“准则”磋商及落实《南海各方行为宣言》恰是破解中菲仁爱礁困局的出路所在,也是东盟其他国家都希望达成的,与菲律宾的利益相符合;但菲政府从仁爱礁事件的记忆和强硬立场将移植到对“准则”磋商的态度和立场,这一点值得警惕。

仁爱礁事件对南海局势发展也起到了负面“催化剂”的作用,使得本就不平静的南海再次掀起风浪,这距离地区国家所渴望的和平稳定的发展环境背道而驰。

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2022年7月25日,纪念《南海各方行为宣言》签署20周年研讨会在北京成功举行。图自外交部网站

基于此,有三个层面的措施可针对中菲在仁爱礁的分歧做出尽可能妥善的安排,这是各方目前所该做且能做的,但这需要笔者在多个场合都曾提及的原则和前提,即中菲应本着“尽可能的善意”“诚实和诚信”。

这三个层面的措施包括:第一,中菲有必要在现有两个机制的基础上,建立仁爱礁特别危机管控机制。通过外交、海警、国防等部门组成的专门工作小组间的沟通,及时发现问题、提前公开透明沟通、有效预防海上可能的冲突,这可以作为危机预防机制。

第二,避免舆论刻意夸大和恶意炒作的必要性,应引起重视。从中菲关系行稳致远的目的出发,被错误信息引导推至较高的舆论情绪,对两国政府间的理性磋商和妥善处理都将形成强大压力,且容易被部分别有用心的势力所利用。因此,中菲双方有必要针对仁爱礁的分歧建立“事件调查”机制,通过事先沟通和现场调查来弄清基本事实,避免误差或错误信息四处蔓延。

第三,减少、而不是增加在仁爱礁的力量部署,才是长久之计。菲律宾海岸警卫队今年已两次扬言将加大对仁爱礁的巡逻部署,包括增派更大型船只,不管是否存在“部门利益”,但这似乎成为菲方该机构的惯常做法。但增加现场兵力对消解中菲仁爱礁冲突于事无补,特别对菲方而言,只会是徒劳无功。

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